Por: Terry Lynn Karl
“El petróleo es el excremento del diablo” , me comentó hace casi treinta años Juan Pablo Pérez Alfonso, insigne venezolano, y uno de los fundadores de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). En realidad, el petróleo es solo un material negro y viscoso, que en nuestras manos no se asemeja a esta imagen. Sin embargo, él anticipó lo que hoy conocemos como la “maldición de los recursos naturales”, o “la paradoja de la abundancia”. Se refiere al hecho de que la mayoría de Estados que dependen de los ingresos generados por la exportación de petróleo o minerales, se encuentran económicamente inestables, corruptos y conflictivos. Asimismo, la mayoría tiene indicadores sociales excepcionalmente pobres en relación con sus ingresos per cápita, ya sea en el Medio Oriente, Asia, África o América Latina.
Aunque son diversos factores que explican esta “maldición”, la falta de transparencia en las industrias extractivas es un punto de partida importante. Estas actividades se ubican entre las más lucrativas del mundo, pero también entre las menos transparentes. La mayoría de empresas en estos sectores no publica lo que paga a los gobiernos, y la mayoría de los Estados exportadores no revela lo que recibe ni lo que gasta. Esto significa que grandes cantidades de dinero son virtualmente imposibles de fiscalizar –la receta perfecta para la corrupción y el despilfarro–. Tal como un Ministro de Finanzas de la OPEP me comentó: “La gente roba porque sería loco no hacerlo”. Por esta razón, la corrupción en los países exportadores de petróleo es notablemente mayor que el promedio mundial. Esta corrupción, a su vez, aumenta los costos de transacción para hacer negocios, influye negativamente en el nivel de inversión extranjera directa, reduce la productividad del gasto y afecta a las decisiones de inversión en forma perversa.
Donde no hay fiscalización, los gobernantes distribuyen las rentas a sus amigos, aliados, tribus y partidos, en lugar de buscar fórmulas de redistribución para reducir la pobreza y la desigualdad. A pesar de las grandes sumas de petrodólares que entran al tesoro público (o debido a ellas), el ingreso per cápita en los países de la OPEP ha caído constantemente durante los últimos treinta años; mientras que el ingreso per cápita en los países en desarrollo que no producen petróleo ha aumentado. Hoy, más de un tercio de los países que dependen del petróleo, al menos para el 30% de sus ingresos, tiene ingresos per cápita debajo de los US$ 1.500. Como se dice, son “oil rich but dirt poor”. Asimismo, la dependencia de las rentas petroleras está asociada con mayores gastos militares y la creación de enormes aparatos represivos, generalmente apoyados por las superpotencias interesadas en proteger su acceso a estos recursos.
La falta de transparencia también contribuye en forma negativa a la volatilidad de los precios, especialmente los de petróleo pero también los de minerales. Hoy la información disponible para las empresas, los países y los traders es tan pobre, que las respuestas pueden tener poca relación con los fundamentos del mercado. Al contrario, los saltos de precio tienden a ocurrir como respuesta a una mezcla de rumores, pronósticos incorrectos y miedos geopolíticos. Los países en desarrollo no pueden adoptar políticas económicas y sociales sensatas, en Estados débiles que experimentan fluctuaciones rápidas en su principal fuente de ingresos.
La construcción de la transparencia es muy difícil, sin embargo, porque tanto las empresas como los gobiernos tienen un interés de corto plazo en mantener la opacidad. Para las empresas, la confidencialidad influye en la manera de reportar costos e informar sus ganancias a los gobiernos, en los impuestos que deben pagar, la posibilidad de ofrecer bonos o pagos extraordinarios para aumentar su ventaja comparativa frente a otras empresas, y los estándares de seguridad y ambientales que deben o no deben cumplir. Para los gobiernos, la opacidad también afecta el tipo de contratos que pueden hacer y si los ingresos son detectables o no. Además, los líderes en los países exportadores reciben ventajas políticas de un Estado opaco, que pueden convertir en un “honey pot” o botín, distribuyendo la riqueza mediante redes de clientela civiles y militares. Esta situación no se limita a los países mas “calientes”, como Irak, Sudan, Chad, Nigeria o Colombia, sino también a otros con serias fisuras internas, como Venezuela, Ecuador, Azerbaiján, Irán, Arabia Saudita y Rusia.
Esta ventaja política, además, tiene un mayor costo a largo plazo. Vivir de estas rentas tiende a ser un obstáculo para la construcción de un Estado eficaz y una democracia duradera. Históricamente, la construcción de sistemas tributarios ha sido el principal medio para forjar Estados capaces y legítimos. Al tener que recaudar recursos de su propia población, y negociar con diversos grupos sociales, se establecen contratos sociales e instituciones públicas eficientes. Asimismo, la tributación fomenta el flujo de información entre gobernantes y gobernados, y las demandas para la representación y fiscalización. En cambio, vivir de las rentas de los recursos naturales y no de los impuestos, les niega a los líderes estos incentivos para el buen gobierno, mientras que construyen sus bases de apoyo en el reparto arbitrario de la bonanza. Esta no es una formula viable para el desarrollo, cuando las poblaciones están creciendo y la volatilidad de precios se acelera.
Algunos países exportadores de petróleo y minerales tuvieron la suerte de construir instituciones políticas eficaces antes del descubrimiento de estos recursos, como es el caso de Noruega. Con una burocracia estatal fuerte y una democracia vibrante, las nuevas rentas fueron manejadas en ese país en forma estricta y transparente, para dirigir el gasto social hacia los más pobres y fortalecer al sistema educativo. Sin embargo, la mayoría de los exportadores de petróleo tiene un problema de secuencia: la construcción de un Estado moderno ha sido simultánea o posterior a la explotación de estos recursos. Con rentas altas, no tienen incentivos para negociar contratos sociales ni construir instituciones eficaces. Como muchos investigadores han señalado, el buen gobierno, la transparencia y la participación son prerrequisitos para la utilización efectiva de las rentas petroleras para reducir la pobreza y el conflicto social, no al revés. Esta es la esencia de la “paradoja de la abundancia” –es más fácil y rápido construir un oleoducto, que un Estado eficiente y representativo–.
Que hay una creciente convergencia hoy alrededor de la transparencia, es indudable. Motivado por los escándalos energéticos de alto perfil, la posibilidad de resultados devastadores en los nuevos exportadores de África Occidental, y las preocupaciones mundiales sobre el precio y la oferta futura del petróleo, los países y las compañías sienten cada vez más presión para cambiar sus prácticas. Han surgido esfuerzos como la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), promovido por el Gobierno británico, el Banco Mundial y otras entidades (y a la cual está suscrita el Perú); y la campaña Publish What You Pay, promovida por una coalición mundial de ONG –que incluye a Catholic Relief Services, Save the Children y Transparency International– y por el financista George Soros.
Sin embargo, las empresas interesadas en la reforma tienen miedo de actuar primero y ser ganadas por otras menos escrupulosas. Por lo tanto, si la transparencia fuera obligatoria –por ejemplo, para todas las empresas extractivas registradas en los Estados Unidos–, esto tendría el efecto doble de eliminar el miedo a ser primero y de nivelar la cancha. Tal medida incluiría a casi todas las multinacionales significativas, tanto de Europa, Rusia, China, India como Brasil. En nuestra opinión, tales medidas son un acompañante imperativo a cualquier campaña de transparencia voluntaria.
Seamos claros. La transparencia en sí no es la solución para la crisis energética y las tremendas amenazas de inestabilidad y guerra que esta implica. Tampoco puede por si sola resolver la “paradoja de la abundancia”. Esto requiere un esfuerzo coordinado de todos los stakeholders –empresas, gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y ONG transnacionales– para diseñar nuevas leyes y prácticas que rigen el sector extractivo, y para redistribuir los recursos generados hacía el bienestar social. Si esto no ocurre, si estos recursos no se manejan en forma más eficiente y progresiva, se perjudicarán las vidas de millones de personas, la estabilidad de los mercados, la salud de nuestro planeta y las posibilidades para la paz. Así, lamentablemente, el ilustre Juan Pablo Pérez tendría razón.
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http://www.puntodeequilibrio.com.pe/punto_equilibrio/01i.php?pantalla=noticia&id=15666&bolnum_key=25&serv_key=2100
“El petróleo es el excremento del diablo” , me comentó hace casi treinta años Juan Pablo Pérez Alfonso, insigne venezolano, y uno de los fundadores de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). En realidad, el petróleo es solo un material negro y viscoso, que en nuestras manos no se asemeja a esta imagen. Sin embargo, él anticipó lo que hoy conocemos como la “maldición de los recursos naturales”, o “la paradoja de la abundancia”. Se refiere al hecho de que la mayoría de Estados que dependen de los ingresos generados por la exportación de petróleo o minerales, se encuentran económicamente inestables, corruptos y conflictivos. Asimismo, la mayoría tiene indicadores sociales excepcionalmente pobres en relación con sus ingresos per cápita, ya sea en el Medio Oriente, Asia, África o América Latina.
Aunque son diversos factores que explican esta “maldición”, la falta de transparencia en las industrias extractivas es un punto de partida importante. Estas actividades se ubican entre las más lucrativas del mundo, pero también entre las menos transparentes. La mayoría de empresas en estos sectores no publica lo que paga a los gobiernos, y la mayoría de los Estados exportadores no revela lo que recibe ni lo que gasta. Esto significa que grandes cantidades de dinero son virtualmente imposibles de fiscalizar –la receta perfecta para la corrupción y el despilfarro–. Tal como un Ministro de Finanzas de la OPEP me comentó: “La gente roba porque sería loco no hacerlo”. Por esta razón, la corrupción en los países exportadores de petróleo es notablemente mayor que el promedio mundial. Esta corrupción, a su vez, aumenta los costos de transacción para hacer negocios, influye negativamente en el nivel de inversión extranjera directa, reduce la productividad del gasto y afecta a las decisiones de inversión en forma perversa.
Donde no hay fiscalización, los gobernantes distribuyen las rentas a sus amigos, aliados, tribus y partidos, en lugar de buscar fórmulas de redistribución para reducir la pobreza y la desigualdad. A pesar de las grandes sumas de petrodólares que entran al tesoro público (o debido a ellas), el ingreso per cápita en los países de la OPEP ha caído constantemente durante los últimos treinta años; mientras que el ingreso per cápita en los países en desarrollo que no producen petróleo ha aumentado. Hoy, más de un tercio de los países que dependen del petróleo, al menos para el 30% de sus ingresos, tiene ingresos per cápita debajo de los US$ 1.500. Como se dice, son “oil rich but dirt poor”. Asimismo, la dependencia de las rentas petroleras está asociada con mayores gastos militares y la creación de enormes aparatos represivos, generalmente apoyados por las superpotencias interesadas en proteger su acceso a estos recursos.
La falta de transparencia también contribuye en forma negativa a la volatilidad de los precios, especialmente los de petróleo pero también los de minerales. Hoy la información disponible para las empresas, los países y los traders es tan pobre, que las respuestas pueden tener poca relación con los fundamentos del mercado. Al contrario, los saltos de precio tienden a ocurrir como respuesta a una mezcla de rumores, pronósticos incorrectos y miedos geopolíticos. Los países en desarrollo no pueden adoptar políticas económicas y sociales sensatas, en Estados débiles que experimentan fluctuaciones rápidas en su principal fuente de ingresos.
La construcción de la transparencia es muy difícil, sin embargo, porque tanto las empresas como los gobiernos tienen un interés de corto plazo en mantener la opacidad. Para las empresas, la confidencialidad influye en la manera de reportar costos e informar sus ganancias a los gobiernos, en los impuestos que deben pagar, la posibilidad de ofrecer bonos o pagos extraordinarios para aumentar su ventaja comparativa frente a otras empresas, y los estándares de seguridad y ambientales que deben o no deben cumplir. Para los gobiernos, la opacidad también afecta el tipo de contratos que pueden hacer y si los ingresos son detectables o no. Además, los líderes en los países exportadores reciben ventajas políticas de un Estado opaco, que pueden convertir en un “honey pot” o botín, distribuyendo la riqueza mediante redes de clientela civiles y militares. Esta situación no se limita a los países mas “calientes”, como Irak, Sudan, Chad, Nigeria o Colombia, sino también a otros con serias fisuras internas, como Venezuela, Ecuador, Azerbaiján, Irán, Arabia Saudita y Rusia.
Esta ventaja política, además, tiene un mayor costo a largo plazo. Vivir de estas rentas tiende a ser un obstáculo para la construcción de un Estado eficaz y una democracia duradera. Históricamente, la construcción de sistemas tributarios ha sido el principal medio para forjar Estados capaces y legítimos. Al tener que recaudar recursos de su propia población, y negociar con diversos grupos sociales, se establecen contratos sociales e instituciones públicas eficientes. Asimismo, la tributación fomenta el flujo de información entre gobernantes y gobernados, y las demandas para la representación y fiscalización. En cambio, vivir de las rentas de los recursos naturales y no de los impuestos, les niega a los líderes estos incentivos para el buen gobierno, mientras que construyen sus bases de apoyo en el reparto arbitrario de la bonanza. Esta no es una formula viable para el desarrollo, cuando las poblaciones están creciendo y la volatilidad de precios se acelera.
Algunos países exportadores de petróleo y minerales tuvieron la suerte de construir instituciones políticas eficaces antes del descubrimiento de estos recursos, como es el caso de Noruega. Con una burocracia estatal fuerte y una democracia vibrante, las nuevas rentas fueron manejadas en ese país en forma estricta y transparente, para dirigir el gasto social hacia los más pobres y fortalecer al sistema educativo. Sin embargo, la mayoría de los exportadores de petróleo tiene un problema de secuencia: la construcción de un Estado moderno ha sido simultánea o posterior a la explotación de estos recursos. Con rentas altas, no tienen incentivos para negociar contratos sociales ni construir instituciones eficaces. Como muchos investigadores han señalado, el buen gobierno, la transparencia y la participación son prerrequisitos para la utilización efectiva de las rentas petroleras para reducir la pobreza y el conflicto social, no al revés. Esta es la esencia de la “paradoja de la abundancia” –es más fácil y rápido construir un oleoducto, que un Estado eficiente y representativo–.
Que hay una creciente convergencia hoy alrededor de la transparencia, es indudable. Motivado por los escándalos energéticos de alto perfil, la posibilidad de resultados devastadores en los nuevos exportadores de África Occidental, y las preocupaciones mundiales sobre el precio y la oferta futura del petróleo, los países y las compañías sienten cada vez más presión para cambiar sus prácticas. Han surgido esfuerzos como la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI), promovido por el Gobierno británico, el Banco Mundial y otras entidades (y a la cual está suscrita el Perú); y la campaña Publish What You Pay, promovida por una coalición mundial de ONG –que incluye a Catholic Relief Services, Save the Children y Transparency International– y por el financista George Soros.
Sin embargo, las empresas interesadas en la reforma tienen miedo de actuar primero y ser ganadas por otras menos escrupulosas. Por lo tanto, si la transparencia fuera obligatoria –por ejemplo, para todas las empresas extractivas registradas en los Estados Unidos–, esto tendría el efecto doble de eliminar el miedo a ser primero y de nivelar la cancha. Tal medida incluiría a casi todas las multinacionales significativas, tanto de Europa, Rusia, China, India como Brasil. En nuestra opinión, tales medidas son un acompañante imperativo a cualquier campaña de transparencia voluntaria.
Seamos claros. La transparencia en sí no es la solución para la crisis energética y las tremendas amenazas de inestabilidad y guerra que esta implica. Tampoco puede por si sola resolver la “paradoja de la abundancia”. Esto requiere un esfuerzo coordinado de todos los stakeholders –empresas, gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y ONG transnacionales– para diseñar nuevas leyes y prácticas que rigen el sector extractivo, y para redistribuir los recursos generados hacía el bienestar social. Si esto no ocurre, si estos recursos no se manejan en forma más eficiente y progresiva, se perjudicarán las vidas de millones de personas, la estabilidad de los mercados, la salud de nuestro planeta y las posibilidades para la paz. Así, lamentablemente, el ilustre Juan Pablo Pérez tendría razón.
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